piątek, 22 października, 2021

C-34/09 Ruiz Zambrano

Przeczytaj koniecznie

W ramach sprawy o sygnaturze C-34/09, obywatel Kolumbii Gerard Ruiz Zambrano domagał się deklaratywnego stwierdzenia nabycia uprawnień do pobytu na terenie Belgii, w tym także zezwolenia na pracę, które to uprawnienia jego zdaniem wynikły z faktu bycia opiekunem dwójki dzieci będących obywatelami belgijskimi. Sprawa wpłynęła do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej 26 stycznia 2009 roku, w wyniku zwrócenia się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zadanych przez Tribunal du travail de Bruxelles a powstałych w postępowaniu z wniosku Gerarda Ruiza Zambrano przeciwko Office national de l’emploi (ONEm), w przedmiocie odmowy przyznania G. Ruizowi Zambrano zasiłku dla bezrobotnych na podstawie prawa belgijskiego. Trybunał Sprawiedliwości UE rozpoznawał sprawę w składzie Wielkiej Izby, po zapoznaniu się z opiniami rządów państw członkowskich przedstawionymi przez pełnomocników, opinią Komisji Europejskiej oraz opinią Rzecznika Generalnego Eleanor Sharpston, przedstawionej dnia 30 września 2010 roku. Pytania dotyczyły wykładni art. 12 WE, 17 WE i 18 WE oraz art. 21, 24 i 34 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

2. Część główna

Okoliczności sporu

Gerard Ruiz Zambrano pod koniec lat 90 ubiegłego wieku wraz z żoną i z synem, wyemigrował z Kolumbii w której toczyła się wojna domowa oraz osiedlił na terytorium Belgii. Od tego czasu, wielokrotnie starał się uzyskać od władz belgijskich dokumenty, które pozwoliłyby mu legalnie mieszkać i pracować na terenie Królestwa Belgii. Dnia 14 kwietnia 1999 roku, złożył wniosek o przyznanie mu statusu uchodźcy w związku z konfliktem trwającym w Kolumbii, w sprawie została wydana decyzja odmowna nakazująca G. Ruizowi Zambrano opuszczenie kraju. 

Następnie, 20 października 2000 roku G. Ruiz Zambrano, w oparciu o art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 roku o wjeździe na terytorium, pobycie, osiedleniu się i wydalaniu z terytorium cudzoziemców, złożył wniosek o zalegalizowanie swojego pobytu na terytorium Belgii wskazując na wysoki stopień integracji ze społeczeństwem belgijskim oraz niebezpieczeństwo grożące mu i jego rodzinie w związku z ewentualnym powrotem do Kolumbii. Wniosek został oddalony a Ruiz Zambrano wniósł skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji i zawieszenie jej wykonania,  w odpowiedzi na tę skargę Conseil d’État (Rada Państwa) dnia 22 maja 2003 roku oddaliła skargę o zawieszenie wykonania. W międzyczasie, dnia 2 października 2001 roku, doszło do zawarcia umowy o pracę na czas nieokreślony pomiędzy G. Ruizem Zambrano a spółką Plastoria. Natomiast w 2003 roku, żona mężczyzny urodziła drugie dziecko, które na mocy ustawodawstwa belgijskiego statuującego zasadę ius soli (prawa ziemi) w kwestii nabywania obywatelstwa, stało się obywatelem Królestwa Belgii. Miarodajnym w tym aspekcie aktem prawnym jest art. 10 belgijskiego kodeksu obywatelstwa, mówiący, że obywatelem Belgii jest dziecko urodzone na terytorium belgijskim, które byłoby bezpaństwowcem gdy nie miało obywatelstwa belgijskiego. 

W 2004 roku, państwo Ruiz Zambrano ponownie złożyli wniosek o zalegalizowanie pobytu na mocy art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 roku, powołując się również na postanowienia Karty Praw Podstawowych, która stanowi integralną część systemu ochrony praw człowieka w Unii Europejskiej. Przytaczając art. 3 protokołu nr. 4 do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, mówiącemu o zakazie wydalania z państwa osoby której jest ona obywatelem, państwo Ruiz Zambrano twierdzili, że organy belgijskie wydając odmowne decyzje legalizacyjne względem nich, tym samym zmuszają do opuszczenia terytorium Belgii  ich dziecko będące obywatelem belgijskim. Po narodzinach kolejnego dziecka Jessici, która także stała się obywatelem Belgii, państwo Ruiz Zambrano na podstawie art. 40 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 roku złożyli wniosek o zezwolenie na osiedlenie się. W 2005 roku, wniosek G. Ruiza Zambrano o osiedlenie się, został oddalony z powodu rzekomego wykorzystania przez niego narodzin dziecka-obywatela belgijskiego do uzyskania prawa pobytu dla siebie. W konsekwencji wydania negatywnej decyzji przez organy belgijskie, Ruiz Zambrano wniósł skargę kasacyjną od orzeczenia. W tym samym czasie pan Zambrano stał się bezrobotny, w związku z czym złożył pierwszy wniosek o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, który również został rozpatrzony negatywnie. Jak wskazywał belgijski organ, ani pan Zambrano ani jego żona nie mogli legalnie podjąć zatrudnienia z uwagi na postępowanie w sprawie ich wydalenia z kraju, które było w tym czasie w toku. Ponowny wniosek o zasiłek w pełnym zakresie również został oddalony przez Office national de l’emploi. Dnia 23 lipca 2007 roku, G. Ruiza Zambrano zawiadomiono o decyzji Office des étrangers oddalającej jako niedopuszczalny złożony w dniu 9 kwietnia 2004 r. wniosek o zalegalizowanie pobytu, następnie otrzymał on pismo nakazujące ponowne złożenie skargi kasacyjnej pierwotnie złożonej w 2005 roku, uwzględniającej zapadłe od tamtego czasu orzeczenia. Dnia 19 listopada 2007 roku, G. Ruiz Zambrano ponownie wniósł skargę kasacyjną, podnosząc, że fakt nabycia obywatelstwa belgijskiego przez jego dzieci wynika z mocy samego prawa, w skardze podniósł on również naruszenie dyrektywy 2004/38 oraz postanowień Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W odpowiedzi, rząd belgijski przedłożył uwagi dotyczące korzystania przez pana Ruiza Zambrano z tymczasowego prawa pobytu oraz zezwolenia na pracę typu C. Dodatkowo, Office national de l’emploi podniósł, że decyzja odmawiająca panu Zambrano zasiłku dla bezrobotnych wynikła z niespełnienia przez niego kryterium przepracowania odpowiedniej liczby dni w miesiącach poprzedzających złożenie wniosku. W odpowiedzi na tę argumentację, Ruiz Zambrano stwierdził. że prawo pobytu przysługuję mu bezpośrednio z traktatu WE lub w sposób pochodny, wskazując na wyrok w sprawie C-200/02 Zhu i Chen w którym wstępnym dziecka będącego obywatelem państwa członkowskiego UE, przyznano pochodnie obywatelstwo. W wyniku powstałych wątpliwości tribunal du travail de Bruxelles (sąd pracy w Brukseli) postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału Sprawiedliwości UE pytania prejudycjalne o interpretację art. 12, 17 i 18 Traktatu WE oraz art. 21, 24, 34 Karty Praw Podstawowych. 

Postępowanie przed Trybunałem

Pytania zadane przez sąd belgijski zmierzały do ustalenia czy pochodne prawo pobytu oraz zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę dla obywatela państwa trzeciego, mogłyby być wywodzone faktu bycia wstępnym obywatela belgijskiego. 

Na wstępie Trybunał Sprawiedliwości UE wykluczył zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów Traktatu WE dotyczących swobody przemieszczania się, ponieważ dzieci Państwa Ruiz Zambrano od urodzenia zamieszkiwały na terytorium Belgii, nigdy go nie opuszczając. Pan Zabrano natomiast swoje prawo pobytu wywodził z przepisów dotyczących nabycia obywatelstwa przez swoje dzieci, które to obywatelstwo sprawia, że jest on z mocy prawa objęty prawem pobytu oraz jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę. Rozpatrując sprawę, Trybunał wykluczył również stosowanie w przedmiotowej sprawie art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38, jako obejmującego swoim zakresem przemieszczanie i przebywanie obywateli jednego państwa członkowskiego i ich rodzin w drugim państwie członkowskim. W związku z tym, że pan Zambrano i jego rodzina cały czas przebywali na terytorium Belgii, wymieniona dyrektywa nie znajdowała zastosowania w przedmiotowej sprawie. 

Drugie i trzecie dziecko państwa Zambrano, jak wskazał Trybunał, stając się obywatelami belgijskimi, stały się tym samym obywatelami Unii Europejskiej, jako że obywatelstwo UE jest immanentną częścią obywatelstwa państw członkowskich. W procesie analizy sprawy, Trybunał przywołał art. 20 TFUE mówiący o tym, że każdy obywatel państwa członkowskiego jest również obywatelem Unii oraz ustanawiający m.in. prawo do przebywania na terytorium państwa którego jest się obywatelem. Tym samym, jak skonkludował Trybunał, przepis art. 20 TFUE stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisów krajowych, które w praktyce uniemożliwiałyby korzystanie z istoty praw wynikających z unijnego traktatu. W kontekście małoletnich dzieci, wymagających opieki rodziców dla efektywnego korzystania ze swoich praw wynikających z obywatelstwa, odmowa prawa pobytu oraz wydania zezwolenia na pracę rodzicom, w praktyce powoduję skutek w postaci uniemożliwienia dzieciom przebywania na terytorium państwa którego są obywatelami. Dzieci z oczywistych przyczyn są materialnie uzależnione od swoich rodziców, tak więc brak środków do życia tych ostatnich skutkuję pozbawieniem materialnej stabilizacji dzieci, zaś nielegalny pobyt rodziców w państwie skutkować musi ich wydaleniem wraz z dziećmi. W tym przypadku byłoby to niedopuszczalne, ponieważ skutkowałoby pogwałceniem praw wynikających z prawa krajowego oraz praw wynikających z aktów prawa unijnego. Konkludując, Trybunał uznał, że w podanym stanie faktycznym, zastosowanie znajduję art. 20 TFUE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on nie udzielaniu rodzicom dziecka będącego obywatelem UE prawa pobytu w państwie członkowskim oraz nie udzielaniu zezwolenia na pracę w tymże państwie członkowskim, ponieważ decyzję takie skutkowałyby naruszeniem praw wynikających z obywatelstwa, poprzez faktyczne uniemożliwienie dzieciom przebywania na terytorium państwa którego są obywatelami.

Opinia Rzecznika Generalnego 

Opinia Rzecznika Generalnego Eleanor Sharpston, została przedstawiona 30 września 2010 roku i porusza szereg wątków wymagających rozważenia w kontekście sprawy C-34/09. Opinia prawna Rzecznika Generalnego jest bezstronną i niezależną analizą sprawy, która nie jest wiążąca dla Trybunału a ma za zadanie być opinią wspomagającą działalność orzeczniczą najwyższego sądu Unii Europejskiej. Opinia przedstawiona w sprawie C-34/09 skupia się na analizie kluczowych dla sprawy kwestii i postawieniu pytań, które wpłyną na dalszy kierunek rozwoju sytuacji pana Zambrano i jego rodziny. 

Pierwszym wątkiem poruszonym przez Rzecznika Generalnego, jest prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu, na które mogą powoływać się dzieci G. Ruiza Zambrano jako obywatele Unii Europejskiej. Eleanor Sharpston zwraca uwagę na związek pomiędzy wykonywaniem tego prawa przez niepełnoletnie dzieci a sytuacją w jakiej pozostają rodzice dzieci. Nieprzyznanie panu Zambrano zezwolenia na pracę oraz pochodnego prawa pobytu, wpłynie więc niekorzystnie na prawo dzieci do korzystania z praw przysługujących im jako obywatelom. W wyniku braku środków do życia spowodowanych niemożnością podjęcia legalnej pracy przez rodziców, dzieci prędzej czy później będą zmuszone opuścić państwo członkowskie w którym przebywają. Rzecznik Generalny wskazuję na podobieństwo sprawy do sprawy Rottmann w której orzekał Trybunał, która dotyczyła utraty i nabycia obywatelstwa Unii w kontekście skutków jakie wywołałaby utrata obywatelstwa jednego państwa członkowskiego przed nabyciem obywatelstwa innego państwa członkowskiego. Rzecznik konkluduję w ten sposób, że sytuacja w której dzieci państwa Ruiz Zambrano będące obywatelami Unii Europejskiej, są pozbawione prawa do wykonywania przysługujących im praw jest niedopuszczalna oraz sprzeczna z podstawowymi gwarancjami prawa unijnego. 

Drugą kwestią, którą w swojej opinii porusza Eleanor Sharpston jest proporcjonalność a więc zachowanie stosownych proporcji pomiędzy sytuacją w jakiej znajduję się osoba a ograniczaniem lub nadawaniem jej praw. Rzecznik zwraca uwagę na fakt, że G. Ruiz Zambrano przez okres pięciu lat zatrudniony był na podstawie umowy o pracę w spółce Plastoria, opłacał on składki z tytułu ubezpieczenia społecznego a przeprowadzana kontrola wykazała brak jakichkolwiek naruszeń, z wyjątkiem braku posiadania przez pana Zambrano stosownego zezwolenia na pracę. Twierdzenie to stanowi kontrargument dla uwag przedstawionych przez rząd belgijski, który uzasadniał odmowne decyzje w zakresie wydania zezwolenia na pracę czy świadczenia dla bezrobotnych, faktem, że G. Ruiz Zambrano byłby nie potrzebnym obciążeniem dla państwowych finansów. Natomiast na podnoszony przez państwa członkowskie argument „otwarcia śluzu” dla imigracji, Rzecznik Generalny w przedmiotowej opinii przypomina, że w gestii prawa krajowego leży kwestia regulowania sposobów nabywania obywatelstwa a państwo może dowolnie zmieniać swoje ustawodawstwo w tym zakresie, tak by kontrolować proces napływu obywateli spoza UE.

Następnym istotnym zagadnieniem jakie analizuję w kontekście sprawy Rzecznik Generalny Eleanor Sharpton, jest pytanie czy w omawianym stanie faktycznym występuję problem dyskryminacji odwrotnej i czy pan Zambrano może powoływać się na art. 18 TFUE mówiący o zakazie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Czy G. Ruiz Zambrano może więc wywodzić swoje prawa do nie bycia dyskryminowanym, powołując się na wcześniejsze orzecznictwo Trybunału, ze wskazaniem na sprawę Zhu i Chen oraz nakazu traktowania osób będących w podobnych sytuacjach, w ten sam sposób? W opinii znajdujemy propozycję odpowiedzi na powstałe pytania „Z powyższych względów proponuję Trybunałowi, aby art. 18 TFUE interpretować w ten sposób, że zakazuje on odwrotnej dyskryminacji wywołanej wzajemnym oddziaływaniem między art. 21 TFUE a prawem krajowym, pociągającej za sobą naruszenie praw podstawowych chronionych prawem Unii Europejskiej, w  razie gdy co najmniej równoważna ochrona nie jest dostępna na mocy prawa krajowego.” Rzecznik dopuszcza możliwość zastosowania art. 18 TFUE w tej i podobnych stanach faktycznych, wtedy gdy kumulatywnie spełnione są trzy przesłanki. Pierwszą z nich jest przesłanka zgodnie z którą ubiegający się obywatel musiałby być obywatelem przebywającym na terenie państwa członkowskiego swojego obywatelstwa i nie skorzystałby dotychczas z prawa do swobodnego przemieszania się. Kolejną, zarzucona dyskryminacja odwrotna musiałaby pociągać za sobą naruszenie Karty Praw Podstawowych, natomiast ostatnią konieczną przesłanką byłoby uzupełniające zastosowanie art. 18 TFUE, w przypadku kiedy odpowiednie przepisy krajowe nie zapewniałyby ochrony praw podstawowych. 

Ostatnim wątkiem, który porusza opinia w kontekście miarodajnych i mających potencjalne zastosowanie w sprawie aktów i przepisów prawnych, jest rozważenie czy Ruiz Zambrano może samodzielnie powołać się na prawo do poszanowania życia rodzinnego przewidzianego przez Prawo Unii Europejskiej. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, jednostka może powołać się na prawa podstawowe wtedy gdy zakwestionowany środek wchodzi w zakres stosowania prawa unijnego. W tym kontekście, jak wskazuję Rzecznik, konieczne jest wyjaśnienie pojęcia „zakres zastosowania prawa prawa unijnego” tak aby jednostki mogły jednoznacznie ustalić czy dana sprawa mieści się w zakresie zastosowania tego prawa. Nie można definiować tego pojęcia w oparciu o takie kryteria jak to czy przepis nadaję się do bezpośredniego zastosowania, można natomiast ustalić ów zakres w powiązaniu z kompetencjami wyłącznymi lub dzielonymi Unii Europejskiej. Innymi słowy reguła stanowiłaby, że jeżeli Unii Europejskiej przysługuje kompetencja w danej dziedzinie prawa (wyłączna lub dzielona), prawa podstawowe Unii Europejskiej powinny chronić obywatela Unii, nawet gdyby kompetencja ta nie została jeszcze wykonana. Rzecznik konkluduję, że pan Zambrano nie może jednak powołać się na prawo do ochrony życia rodzinnego uzasadniając to w następujący sposób „W  kontekście tych okoliczności po prostu nie sądzę, aby już miał miejsce niezbędny rozwój konstytucyjny podstaw Unii Europejskiej – taki, który uzasadniałby twierdzenie, że na prawa podstawowe wynikające z prawa Unii Europejskiej można było powoływać się niezależnie jako na prawa samodzielne.”

Opinia Rzecznika Generalnego Eleanor Sharpston, niewątpliwe przyczyniła się do wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy o sygnaturze C-34/09. Trybunał Sprawiedliwości w procesie orzeczniczym wziął pod uwagę wnioski Rzecznika, które pomogły mu dokonać właściwej oceny sprawy oraz wydać prawidłowy wyrok.

3. Zakończenie 

Sprawa C-34/09 oraz orzeczenie w niej zapadłe, wywarło znaczący wpływ na dzisiejsze rozumienie instytucji obywatelstwa Unii Europejskiej oraz jest wielokrotnie porównywane do orzeczenia Van Gend pod względem wytyczenia zupełnie nowej, przełomowej linii interpretacyjnej przepisów unijnych. Tak jak orzeczenie w sprawie Van Gend ustanowiło wyższość prawa unijnego nad porządkami krajowymi, wskazując równocześnie na przenikanie i zawieranie się obu systemów, tak orzeczenie w sprawie Ruiz Zambrano ustanowiło zasadę zgodnie z którą środki krajowe nie mogą naruszać praw wynikających z obywatelstwa unijnego, co w pewien sposób dodatkowo potwierdziło prymat prawa Unii Europejskiej. W stanie faktycznym, który analizował Trybunał Sprawiedliwości w ramach sprawy C-34/09, pozornie nie występował żaden element wskazujący na powiązanie sytuacji pana Zambrano z prawem unijnym. Kwestie dotyczące nabywania obywatelstwa, udzielania zezwolenia na pobyt czy zasiłku dla bezrobotnych są zarezerwowane wyłącznie dla ustawodawstw wewnętrznych a Unii Europejskiej nie przysługują w tym zakresie uprawnienia prawotwórcze. Łącznikiem w tej sprawie było obywatelstwo unijne, które nierozłącznie powiązane jest z pojęciem obywatelstwa państw członkowskich, te ostatnie nie mogą naruszać istoty obywatelstwa unijnego poprzez odmowę udzielenia zgody na pobyt oraz zezwolenia na pracę rodzicowi małoletnich dzieci będących obywatelami Unii Europejskiej. Chociaż Unii nie przysługują kompetencję do regulowania kwestii związanych z nabywaniem obywatelstwa państw członkowskich to poprzez wprowadzenie autonomicznego pojęcia obywatelstwa Unii Europejskiej, niejako pośrednio może ona wpływać na zakres regulacji wewnętrznych państw członkowskich dotyczących obywatelstwa. Ciekawym zagadnieniem jest to, czy pomimo istnienia wyraźnego rozdziału kompetencji pomiędzy Unię a państwa członkowskie, Unia poprzez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, formalnie pozostając wciąż w obszarze swoich kompetencji, nie przejmuję jednak części uprawnień przynależnych wyłącznie państwom członkowskim.

Po uwzględnieniu szerokiego spektrum aktów prawnych, które pojawiły się w okolicznościach niniejszej sprawy, Trybunał doszedł do prawidłowej konkluzji zgodnie z którą w sprawie Ruiz Zambrano, nie istnieją podstawy do odmowy udzielenia zgody na pobyt oraz zezwolenia na pracę panu Zambrano, które to uprawnienia mogą być wywodzone z faktu bycia opiekunem swoich małoletnich dzieci Jessici i Diega, nie mogących samodzielnie zagwarantować sobie efektywnego wykonywania praw wynikających ze statusu bycia obywatelem Unii Europejskiej. Jak piszę A. Frąckowiak-Adamska „Konsekwencje orzeczenia w sprawie Zambrano można rozpatrywać na dwóch płaszczyznach.” Jak wskazuję autorka, orzeczenie rozszerza uprawnienia imigrantów, których dzieci mają obywatelstwo unijne. W związku z tym powstaję pytanie o dokładny zakres rozszerzenia praw wynikających z obywatelstwa unijnego oraz co dokładnie składa się na istotę tego obywatelstwa. Orzeczenie w sprawie Zambrano, otworzyło szereg zagadnień wymagających wyjaśnienia oraz ustanowiło nowe kryterium kontroli porządków krajowych. Wyrok wyznaczył nową, przełomową zasadę zgodnie z którą państwa członkowskie nie mogą uniemożliwiać  obywatelom unijnym wykonywania praw wynikających ze statusu bycia obywatelem UE.

Autor:Mateusz Masłowski

- Advertisement -

Więcej artykułów

Zostaw odpowiedź

Please enter your comment!
Please enter your name here

Najnowsze artykuły